——《“十四五”现代能源体系规划》解读

文/王倩 中国（深圳）综合开发研究院 银湖新能源战略研究中心副主任，经济学博士后

加快构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系是保障国家能源安全，力争如期实现碳达峰、碳中和的内在要求，也是推动实现经济社会高质量发展的重要支撑。近日，国家发展改革委、国家能源局发布《“十四五”现代能源体系规划》（以下简称“规划”），提出了我国“十四五”时期现代能源体系建设的主要目标，并再次重申了能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变的理念，并强调了煤炭在支撑“双碳”目标实现过程中的兜底作用，要加强煤炭清洁高效利用，避免“一刀切”限电限产或运动式“减碳”。

一、提出“十四五”时期现代能源体系建设的一系列量化目标

“十四五”时期，是实现2030 年前碳达峰的关键时期，也是能源低碳转型的重要窗口期，《规划》强调要在增强能源供应链安全性和稳定性的前提下，加快推动能源绿色低碳转型，并提出了能源体系建设的五大类量化目标。

将能源保障目标放在首位，明确了保障安全是能源发展的首要任务。在能源安全保障方面，《规划》提出到2025年，国内能源年综合生产能力达到46亿吨标准煤以上（比“十三五”目标增加6亿吨标准煤），原油年产量回升并稳定在2亿吨水平（与“十三五”目标持平），天然气年产量达到2300亿立方米以上（比“十三五”增加100亿立方米），发电装机总容量达到约30亿千瓦（比“十三五”大幅提升50%）。

能源低碳转型是构建现代能源体系、实现国家双碳目标的关键。在能源低碳转型方面，提出“十四五”时期，单位GDP二氧化碳排放五年累计下降达到18%。到2025年，非化石能源消费比重提高到20%左右，非化石能源发电量比重达到39%左右，电气化水平持续提升，电能占终端用能比重达到30%左右。《规划》对风、光、水、核等非化石能源发电作出统筹安排，提出全面推进风电和太阳能发电大规模开发和高质量发展，因地制宜开发水电、生物质发电，积极安全有序发展核电，力争2025年常规水电装机容量达到3.8亿千瓦左右，核电运行装机容量达到7000万千瓦左右。

能源系统效率提升是现代能源体系建设的重要内容。《规划》提出，“十四五”时期，单位GDP能耗五年累计下降13.5%。能源资源配置更加合理，就近高效开发利用规模进一步扩大，输配效率明显提升。电力协调运行能力不断加强，到2025年，灵活调节电源占比达到24%左右，电力需求侧响应能力达到最大用电负荷的3%～5%。

此外，《规划》也提出，在创新发展能力增强方面，“十四五”期间能源研发经费投入年均增长7%以上，新增关键技术突破领域达到50个左右；在普遍服务水平提升方面，人民生产生活用能便利度和保障能力进一步增强，电、气、冷、热等多样化清洁能源可获得率显著提升，人均年生活用电量达到1000千瓦时左右，天然气管网覆盖范围进一步扩大，城乡供电质量差距明显缩小。

展望2035年，基本建成现代能源体系，非化石能源消费比重在2030年达到25%的基础上进一步大幅提高，可再生能源发电成为主体电源，新型电力系统建设取得实质性成效，碳排放总量达峰后稳中有降。

我国不同时期能源消费与碳排放的主要目标

二、重申能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变的理念

我国自“十一五”时期开始实施能源强度控制目标，将单位GDP能耗下降率作为五年规划的约束性目标。

2009年，中国在哥本哈根气候大会上提出了2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%-45%的目标，该目标提出后，“十二五”规划开始把碳强度下降作为五年规划约束性目标。

我国自“十二五”时期开始实施能源消费强度和总量双控目标，即在“十一五”提出的能源强度控制目标的基础上，增加了对能源消费总量控制的预期性目标。能耗“双控”目标在“十三五”时期得到了延续和强化，“十三五”规划除了控制能源消费总量，还对煤炭消费总量做出了约束。“十三五”时期采取能耗“双控”行动，要求将全国“双控”目标分解到各地区、主要行业和重点用能单位，加强目标责任评价考核，各地区根据国家下达的任务明确年度工作目标并层层分解落实。

“十四五”初期依然延续能耗“双控”措施。2021年初发布的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调要完善能源消费总量和强度双控制度，实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度。

2021年9月，全国多个省份能源供给偏紧，陆续出台限电、限产措施，部分地区甚至出现对居民限电的现象，“限电”对社会正常的生产和生活造成极大影响，引发普遍关注，业界、专家和学者开始呼吁国家放松对能耗双控的限制，而转为对碳排放双控的限制。

2021年12月10日，中央经济工作会议首次提出能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变的表述。会议提出要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。

2022年3月发布的《政府工作报告》和《“十四五”现代能源体系规划》均再次强调了推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，指出能耗强度目标在“十四五”规划期内应统筹考核，并留有适当弹性，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。

“双控”政策的转变，体现了国家立足于国情和发展阶段，对实际情况及时响应、动态调整能源管理政策的机制，这一转变解除了能耗总量控制对低碳与可再生能源的制约，从而调动各方面发展低碳能源的积极性，有助于更好平衡减排与发展之间的关系，科学有序推动碳达峰碳中和工作。

//“十四五”大型清洁能源基地布局示意图

三、推动煤炭和新能源优化组合，强调煤炭在支撑“双碳”目标实现过程中的兜底作用

《规划》提出，要增强能源供应链稳定性和安全性，加强煤炭安全托底保障，发挥煤电支撑性调节性作用。统筹电力保供和减污降碳，根据发展需要合理建设先进煤电，保持系统安全稳定运行必需的合理裕度，加快推进煤电由主体性电源向提供可靠容量、调峰调频等辅助服务的基础保障性和系统调节性电源转型，充分发挥现有 煤电机组应急调峰能力，有序推进支撑性、调节性电源建设。到 2025 年，煤电机组灵活性改造规模累计超过 2 亿千瓦。

要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，促进新能源占比逐渐提高，推动煤炭和新能源优化组合。“十四五”时期，在严格合理控制煤炭消费增长的基础上，

一是大力推动煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造“三改 联动”，“十四五”期间节能改造规模不低于 3.5 亿千瓦。新增煤电机组全部按照超低排放标准建设、煤耗标准达到国际先进水平。实施老旧煤电机组延寿升级改造，在晋陕蒙新等地区建设二氧化碳捕集利用与封存示范工程。

二是推动煤炭和新能源优化组合，科学优化电源规模配比。加大力度规划建设以大型风光电基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系；优先利用存量常规电源积极推进多能互补的清洁能源基地建设，实施“风光水（储）”、“风光火（储）”等多能互补工程。

三是减少煤炭产业碳足迹。加强煤炭智能绿色开采，推动煤炭清洁高效生产和洗选。到 2025 年，煤矿瓦斯利用量达到 60 亿立方米，原煤入选率达到 80%。开展煤制油、煤制气、先进煤化工等技术研发及示范应用，推进煤化工先进技术攻关和产业化，充分发挥煤炭的原料功能，进一步拓宽煤炭利用方向、途径和范围，开展现代煤化工和生态环境保护技术研究。

煤炭作为我国主体能源，要按照绿色低碳的发展方向，对标实现碳达峰、碳中和目标任务，立足国情、控制总量、兜住底线，有序减量替代，推进煤炭消费转型升级。要进一步统一思想认识和行动，统筹发展与安全，深刻认识新形势下保障国家能源安全的极端重要性，坚持从国情实际出发推进煤炭清洁高效利用，切实发挥煤炭的兜底保障作用，确保国家能源电力安全保供。要深刻认识推进煤炭清洁高效利用是实现碳达峰碳中和目标的重要途径，统筹做好煤炭清洁高效利用这篇大文章，科学有序推动能源绿色低碳转型，为实现高质量发展提供坚实能源保障。

韩正强调，要加强统筹谋划，聚焦重点领域，整合各方面资源，形成推进煤炭清洁高效利用的合力。要坚持目标导向和问题导向，抓住重点行业和关键环节，推动煤炭清洁高效生产和洗选，抓好电力等主要用煤行业节能降碳改造，大力加强散煤治理，要加强先进技术推广应用和关键核心技术研发攻关，突出应用导向，强化企业创新主体作用。要完善财税金融等支持政策，稳定市场预期，吸引社会资本广泛参与，全社会共同推动煤炭清洁高效利用不断迈上新水平。